摘要：对人才战略规划实施效果进行评估是推动人才强国战略实现系统化闭环管理的重要一环。当前，在国家中长期人才发展规划各项重大措施全面推动之际，着手构建人才战略规划实施效果的评估机制、体系具有重要意义。本文在分析人才战略规划实施效果评估需求的基础上，对全国典型人才规划实施效果评估的实践探索进行总结分析，探讨了其中的经验和不足，并结合国际公共绩效评估相关理论构建了人才战略规划实施效果评估的框架模型，提出了建立国家人才战略规划评估机制的对策建议，以期推动我国人才战略规划评估工作。
关键词：人才规划、实施效果、评估、模型、机制
Study on Status quo, Problems and Mechanisms of Evaluation about Implementation of National Talent Strategic Planning in China
 SUN Rui ，Wujiang，CAI Xue-jun
( Chinese Academy of Personnel Science, Beijing 100101, China)  
Abstract : Exploration about the theory and practice of the Long-term performance appraisal mechanism on National Talent Developmental Planning is important for implementation of talent power strategy in china. At present, establishing the appraisal mechanism on talent planning has important significance in theory and practice when the major measures are carrying on.In this paper, based on a theoretical analysis on the needs of talent planning evaluation, we summarizes the major status quo, problems of talent planning evaluation experience in china , put forward a content model about how to evaluate talent planning ,and e, and give some relevant policy suggestions to establish long-term talent planning monitoring and evaluation mechanism, in order to promote implementation of talent power strategy in china.
Key words : Talent planning；Implementation effect；Evaluation；Model；Mechanism
0.引言
党的十七大将“人才强国战略”确定为我国三大基本战略之一，这标志着人才强国战略已经上升到国家战略的高度，成为谋求国家发展、提高国际竞争力的重要议题[1]。2010年，党中央、国务院召开了第二次全国人才工作会议，颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》。作为建国以来第一个中长期人才发展规划纲要，它是“在国家国民经济与社会发展总体规划框架下，与科技、教育等国家若干领域发展规划相并列的专项规划”[2]，是我国今后人才强国战略实施的具体行动纲领，是站在国家层面上推动全国人才工作的路线图，相比各地方、各领域的人才规划，它更加体现出宏观性、战略性和方向性，因此我们将之称为《人才战略规划》。《人才战略规划》提出，到2020年，要“确立我国人才竞争比较优势，进入世界人才强国行列”的人才发展总体目标，以及支撑这一目标的人才队伍建设任务、体制机制创新内容、10大具体人才政策、12项重点人才工程以及相关保障措施等。第二次全国人才工作会议之后，随着人才强国战略的深入推进，以及人才规划各项任务、工程的全面启动，用于检验我国人才战略规划实施成效，推动人才强国战略有效落地的绩效评估工作日益显示出重要性[3,4,5]。基于相关调研，本文分析人才战略规划实施效果评估需求的基础上，总结了当前人才战略规划实施评估的现状、问题和经验，并结合国际公共政策绩效评估的相关理论和经验，提出了构建人才战略规划评估机制及体系的相关思路及对策，以期对我国人才战略规划实施绩效评估工作有所推动。
1.人才战略规划实施评估的需求分析
建立人才战略规划实施效果评估机制是保障其各项任务落到实处的中心环节[6]。《人才战略规划》颁布之后，中央人才工作协调小组将其中的91项重点任务分解落实到48个责任部门，10大人才政策被细分为72项政策点，开展制定实施工作，12项重大人才工程及其子计划也已全部启动[7]。在中央层面，《人才战略规划》的工作分工、进度安排、经费预算和组织保障都已就绪[8]，专业技术人才等六支主要人才队伍专项规划相继出台；在地方层面，截止2012年底，31个省区市及绝大多数中心城市、省会城市已完成本地人才规划编制工作，市县两级人才规划正在编制过程中，全国人才战略规划体系基本形成。今后一段时期，实施人才战略规划是推动全国人才工作的中心任务。为保证人才强国战略稳步推进，人才战略规划各项目标如期实现，需要尽早建立人才战略规划实施效果监测评估机制[6,9]。
当前，我国人才战略理论研究不断丰富、发展，然而在人才强国战略及人才规划监测评估方面的探索还较为薄弱[3]。有人才专家指出，以往人才战略与绩效管理脱节是一种通病，人才战略难以取得较好的效果，与缺少对效果的评估有直接关系[5,10]。从战略管理角度出发，人才战略规划管理应包括实施、监测、评估、反馈、调整等一系列闭环管理过程[10]，而目前我们的工作重点还主要聚焦在规划管理的前期阶段，对后期的绩效评估工作重视不足。《人才规划》提出的主要任务、重大政策和重点人才工程是实施人才强国战略的重要抓手。但是，实践中我们看到，对重大人才工程、重点人才政策的评估工作尚未纳入日常工作，各地各部门在如何评估方面也未形成共识，特别是一些重大工程存在不计成本、不计投入、不计效果的问题；一些部门人才规划相关分解负责工作进展存在滞后现象，部分领域的人才政策表现出碎片化的倾向，有些人才工作的推动还缺乏与规划实施的整体性、协调性和配套性。从整体上看，我国人才规划实施还存在重规划、轻实施，重局部、轻整体，战略管理整合性差，缺乏监测、跟踪与效果评估的问题[7]。
加强对人才规划实施的绩效评估是下一步强化人才强国战略管理的重要议题。笔者曾参与中央人才协调小组交办的《人才规划》一周年评估工作，从人才规划实施以来基层调研的实际情况看，建立人才规划实施评估机制，完善相关评估体系，是推动人才强国、人才强省、人才强市战略落地，人才规划落实的重要保证。在地方层面上，存在着对《人才规划》实施评估的工作需求[9]：包头市人才工作部门认为，通过开展人才规划评估，在不同地区对规划落实情况进行横向比较，有助于各级政府及时修正人才工作路径、完善人才战略措施，保证本地人才战略目标任务的顺利实现；深圳人才工作部门认为，开展人才战略规划评估，将是对各级政府落实人才规划的有力促动和检验，它有助于总结各地人才工作的有益做法，找出其中规律性的东西加以推广借鉴，从而推动规划实施工作取得更大成效；山东省人才工作部门认为，加强人才规划评估可以更好地掌握不同地区人才发展的实际状况，发现普遍和特殊问题，从而有助于以点带面及时寻求对策，解决一系列阻碍人才发展的重点难点问题，提出更具实质意义，推动实际工作的创新举措。
“建立规划纲要实施情况的监测、评估和考核机制，加强督促检查”是国家人才规划提出的明确要求。但从我国当前其他领域的相关评估情况看，许多方面还未尽人意，其中政府自身主导的政绩评估居多，政府既当“运动员”，又当“裁判员”，是广遭诟病的重要原因之一。为此，在人才规划实施评估方面，需要加强顶层设计的科学性、规范性，对人才规划实施评估什么、谁来评估、怎样评估等基础性问题展开及时提供理论支持。当前，在人才规划各项重大措施全面实施之际，结合人才规划提出的战略目标，建立完善规划实施绩效评估机制具有重要的理论和实践意义，这不仅有助于从总体上把握我国人才规划实施的进展程度，摸清相关状况、水平、趋势和阶段性特征，发现规划推进中存在的偏差、偏离和问题，及时采取措施予以纠正；也有有助增强各地区各部门贯彻落实规划的责任心和使命感，形成全国上下关心规划实施、注重落实成效的导向、氛围；更有有助于健全具有中国特色的人才强国战略理论和实践体系，扩大国际话语权，提高我国人才战略的世界影响力，增强我国人才制度的国际竞争力。
2. 人才战略规划实施评估的基本状况分析
人才规划实施评估主要是指对规划实施状况、效果及绩效产出的评估[1]。为了保障人才规划有效落实，需要从目标和结果导向出发，以对规划的绩效评估实现对规划实施的有效监控，完成对规划的系统化闭环管理。随着人才强国战略体系的不断建立，人们逐步认识到对人才强国战略及规划实施效果开展评估的重要性，并在一定层面上展开了相关初步探索和典型实践，为健全国家人才规划实施评估机制提供了借鉴。
在理论层面上，中国人事科学研究院就人才强国战略指标体系进行了相关研究[11]，并在人才规划实施的基期和中期分别对全国区域人才战略规划实施状况进行了实证评价[4]。在实践层面上，受中央人才工作协调小组办公室委托，2011年中国人事科学研究院对人才规划一周年实施情况开展了年度评估。本次评估考虑了一周年年度评估的阶段性特点，综合对国家、部门和各省区市人才规划、相关政策体系的考察，围绕人才规划“动没动”、“哪里动”、“如何动”以及“怎么样”等基本问题开展了实施评估，提交了评估总报告、数据分析报告、地方评估报告、系统评估报告，力求全面反映全国《人才规划》推动过程中我国人才工作发展的基本趋势、主要特点，系统总结和客观描述国家层面上人才规划重点工作的贯彻落实情况。其中，综合评估报告突出数据分析，地方、系统评估报告突出区域、行业特色，评估方站在专家评估的视角，基于数据和事实给出基本判断，综合反映评估的总体状况。在此基础上，教育部、卫生部等相关部委分别开展了教育人才规划和卫生人才规划的系统内评估工作。其中，卫生人才规划实施评估谋划早、广借鉴、搭平台，建网络，取得了重要的阶段性成果，其健全的系统内统计指标数据库建设成为卫生人才规划实施评估的有力支撑；而教育部系统正在着手构建委托两个第三方机构开展相关评估的机制体系。
在地方层面上，广东、福建、山东、北京、江苏南京等地先行先试，正在探索开展相关评估工作。2012年，广东省委托中国人事科学研究院对“珠江人才计划”实施情况进行了评估。本次评估建立了以匹配性、适应性和成长性为核心要素的绩效评估指标体系和信息采集数据库，强调通过“同行评议”开展第三方评估，取得了令各方满意的效果。2011年至2012年，福建省结合国家规划评估工作，委托相关科研院所，对本省人才规划实施情况开展分组调研评估工作，形成相关调研报告上报省委。2013年，山东省对下属17个地市的年度人才工作重点项目和年度和人才工作创新项目实施情况开展了评估。评估采取上报材料和专家答辩的形式，结合人才工作目标责任制，充分调动了地方开展特色人才工作的活力。2013年，北京市完成了市级人才规划实施两周年评估工作，评估主要考察规划实施中期目标的实现情况，采取对区县和人才领导小组成员单位访谈、座谈和部门调研的形式完成评估。同时，北京市西城区也正在启动区级人才规划实施评估工作，主要手段是结合相关统计数据分析，考察人才生态区建设阶段性目标的达成状况。江苏省南京市则基于国家规划评估的体系框架，于2012年开展了人才工作重点数据收集和人才社会满意度的调查评估研究，为回答“南京之问”：本市高水平人才存量为何对南京经济社会贡献度不大的问题提供情况分析和解决方案。根据2011年全国人才规划年度评估的问卷调查结果，按照《人才规划》提出的要求，全国31个省区市均已开始考虑人才规划实施的监测评估工作；在被调查的36个部委系统中，已着手研究人才规划实施监测评估工作的有22个，占总数的61.1%[7]。
3.人才战略规划实施评估的经验与问题
基于对以上评估研究和实践探索的分析，我们可以得出如下推动未来人才规划实施评估工作的重要经验。首先，总体上看，各地方各部门开展的人才规划评估基本上都是在参照2011年全国人才规划周年评估的模式、方法基础上进行的，国家规划评估起到了重要示范作用，提供了前期技术路线和工具借鉴；其次，各部委和各级地方政府（如教育部、广东省、山东省等）积极尝试引入了第三方评估和专家评估模式，并取得了较好的效果。实践表明，第三方评估更有利于发现真实问题、获得社会认可、推动实际工作；再次，在相关规划实施评估工作（如卫生部、北京市、南京市、西城区等）中，将定量评估与定性评估相结合，实地调研、数据分析和满意度评价相结合，抽样调查与统计年报制度相结合，有助于取得更好的评估效果；然后，充分发挥各领域专家和专业力量的作用，如人才学专家、公共管理专家及其他产业、行业领域的院士、专家学者等参与评估活动（如卫生部、广东省、山东省等），将有利于保障评估过程和结果的科学性、有效性，并更易获得社会各层面广泛认可；最后，在党管人才工作格局下，人才规划实施评估工作离不开党委组织部门的高度重视和积极动员，组织部门牵头抓总、统一布置，各职能部门协调配合，社会力量广泛参与是人才规划实施评估工作得以顺利实施的重要保障。
但是同时，我们必须看到，目前虽然已有一些部门和省市区在不同程度上探索了人才规划实施评估工作。但就建立科学、规范的评估体系和评估制度而言，还具有相当大的差距。 我国人才规划实施评估相关活动还处于起步阶段，尚缺乏顶层设计和制度安排，其中存在的突出问题如下：首先，第三方评估主体不明确，专业化评估队伍建设非常薄弱，评估活动尚未充分调动起各方面专家的力量，还没有形成一定数量，可以支撑国家人才规划实施评估及相关专项评估的第三方机构；其次，人才规划实施评估体系、评估模式、技术路线还不成熟，已有人才工作评估与教育、科技、重点产业发展还存在一定程度上的脱节问题，一些现代社会学、管理学专业技术手段，如职业满意度调查、创新创业环境评价、材料文本分析等没有得到有效运用；再次，尚未建立起一套科学、有效的人才规划实施监测评估指标体系，已有统计数据还存在不全、不准、可用性差的问题；现有人才统计标准还停留在唯学历、唯职称、唯身份等的“四唯”导向上；在基层（地市及以下），按照现有六支人才队伍分类还存在数量难以计量，人才贡献率等重要指标还存在难以测算的问题，此外，如何将人才规划评估与创新创业活动、科技投入产出评价相结合还需要深入研究；最后，现有规划评估活动的涉及面、公开性和透明度还相对不足，抽样调查的社会群体和人才群体范围较窄，评估工作的社会参与程度和反馈程度不高，评估结果还没有得到有效运用，评估活动还没有与人才工作目标责任制建立相应联系。总结而言，我国人才规划实施评估中仍然存在着评估主体设置不科学、评估方法路线不成熟、评估价值导向不清晰、评估指标体系不健全、评估信息不透明、评估结果运用不充分等重要不足。以上问题都亟待在人才规划实施评估理论和实践层面研究解决。
4.公共政策评估借鉴与人才战略规划评估框架
近年来，随着“新公共管理”运动的不断发展，世界发达国家都在逐步完善公共支出项目评估制度，更加强调政府公共绩效和结果问责。其中，对政府规划项目的评估工作也日益受到重视，如印度就曾成立五年计划规划评议组织（PED），负责政府发展规划及相关项目的后评估工作，为规划实施的公平性、公正性和有效性提供了制度保证[12]。与世界其他国家不同，我国人才规划涉及战略目标、重大政策、重点工程、体制机制创新等一系列国家人才工作内容体系，在国家《人才规划》实施背景下，中国正在开展着世界最大规模的人才资源开发活动[13]。对人才规划实施效果如何评估，怎么评估，一直以来是一个广受热议的话题。在这方面，积极借鉴国际公共政策评估的相关经验是一条基本路径。
在国际公共政策绩效评估中，组织体系建设至关重要，它决定这着公共绩效评估功能的实现和发挥。公共政策绩效评估组织体系建设一般包括评估主体、评估流程、评估结果应用等基本构件。纵观国际发达国家，其公共政策评估组织体系构建主要具有如下特征[14,15,16]：一是具有专门评估主管部门，如美国有“国家绩效评议委员会”，法国组建了全国评价委员会，日本有行政评价局，韩国除了政策评价委员会之外，还专门设立了政府内部的政策分析与评价局等；二是推动评估的职业化和专业化进程，使评估活动成为经过专业培训和资格认定的专业人员群体，独立开展的一项成熟的职业和专业活动，如美国和法国都设置了专业政策分析师等专门职业和岗位；三是推进评估参与主体的多元化，除了纯官方机构，半官方机构、智库和独立民间组织也参与进来，如法国的大区委员会由政府官员和评价专家共同组成，日本的政策评估委员会广泛吸纳全国知名专家等。以上评估制度安排，保障了公共政策评估成为一项连续性、科学性、有效性、建设性的公共管理活动，并使评估结果能够为社会大众接受，得以充分运用。
 

 
图1 人才战略规划实施评估框架模型
同样，美国《政府绩效与成果法案》（GPRA）提出的以顾客需求以及目标管理为导向的绩效评估思路也给与我们以重要启示。《政府绩效与成果法案》在其制度设计上，强调通过美国联邦政府的绩效管理体系来推动战略规划的有效实施。该法案规定，联邦政府部门要对其战略规划实施的效率负责，并要取得可测算、可评价的业绩成果。其中，实时监测外部环境变化，增强系统内部执行力，基于战略目标引导工作安排和资源分配，加强基层社会参与，开展公开的外部评估咨询，保持绩效计划的动态更新和修正，有效结合组织决策、绩效衡量和事后评估等政府公共绩效评估构架[1,17]，对于建立我国人才规划绩效评估机制在技术路线层面提供了有益借鉴。
基于国际公共政策绩效评估经验，结合吴江对人才战略管理的有关研究[10，18]，本文提出一个人才战略规划实施评估框架模型，如图1所示。其中，评估主体确定、评估机制构建和评估结果产生是人才战略规划实施评估的关键环节。人才战略规划实施评估需要建立一个由第三方实施，社会力量参与，对规划各层面绩效信息能够进行全面衡量和评价的专业化运作机制，建立完善相关评估路径、评估步骤、评估指标、评估方法和评估程序。在确定了评估主体和评估机制之后，二者结合体用结合，通过定性和定量评估形成评估结果。在这一过程中，评估主体结合一定的技术路线和评估程序，考察、测算、评价规划实施的具体产出和价值增量，并对比战略规划提出的战略目标，得出评估结果，这一结果需要得到充分反馈和有效运用。人才战略规划评估是一个有机体系，评估实施又是一个动态过程，其中不同环节和要素之间发生着相互作用和联系。在评估主体确定与评估机制构建之间存在双向地评估构建和机制匹配过程，在评估主体与评估结果之间存在着双向地目标驱动和价值反馈过程，在评估机制与评估结果之间存在着绩效评量和程序调整过程。这一模型描述了人才战略规划评估的主要过程和基本环节，为如何开展人才规划评估给出一个基本理论视角和模型框架。
5.构建人才战略规划实施评估机制的相关对策
人才战略规划颁布以来的工作实践表明，开展人才战略规划实施评估对提升人才强国战略知晓度和影响力，强化各地方各部门贯彻落实力度，推动规划目标实现方面具有重要的促进作用[18]。当前，在国家层面上建立人才规划评估机制和评估体系时机已经成熟。为此，本文提出相关对策建议如下：
（1）出台国家人才规划实施评估实施办法
对人才规划评估要全面总结现有经验，加强理论和技术路线研究，广泛听取各方面建议意见，在全国层面上开展顶层设计，出台相关实施办法。办法要对国家人才规划监测评估的主要内容和实施方式做出制度安排，其中包括：评估路径、模式、手段、工具、验证和结果使用等。通过出台办法，在人才规划评估与目标考核责任制间建立联系。完善规划目标考核责任制，健全与评估结果相关的督查考核和行政问责制。形成与评估结果紧密联系的责任人及责任部门奖惩机制，以及对基于评估结论的规划改进、调整机制。通过出台以上办法，建立人才规划监测评估长效机制，引领和规范全国人才规划监测评估相关工作。
（2）推动以第三方评估为主的专业评估模式
《关于进一步加强党管人才工作的意见》提出，要探索建立通过第三方对人才发展情况进行监测、分析和评估的有效办法。所谓第三方评估机构，是指具有行业权威性、公益性和社会性，可以独立、客观、公正地开展评估活动，具有社会公信力，可以提供评估问题解决方案及相关建设性意见的专业化评估机构。第三方评估有助于站在独立、第三方的立场，更加客观、全面地分析规划实施的正面、负面信息，得出能够反映实际状况，有助于改进工作，可被社会所接受的评估结论。第三方评估可以辅以自我评估和社会评估，即由规划具体执行部门和对规划实施利益相关者（受众）开展的评估。前者有助于发现各地方、各系统在规划实施中的工作亮点，后者有助于从客体角度获取规划实施的主观绩效信息，二者都有助于增加评估的全面性。建立健全、开放的人才规划评估模式应充分重视和加强第三方和专家评估力量，增加评估过程和评估结果的透明度，广泛吸引社会各方面的关心、重视和有效参与。
（3）完善包括综合评估、专项评估和政策评估的评估内容体系
人才规划实施评估内容可以分为综合评估、专项评估和政策评估三个基本类别。其中，综合评估是对人才战略规划实施、实现效果的总体评估，专项评估包括对特定人才工程或对重点人才工作的评估，政策评估则包括对各项重大人才政策实施效果的评估。各项评估工作的内容和重点有所不同，项目实施方案和技术路线也各有不同，应针对不同评估工作的特点和目标有针对性的开展评估设计，将长期监测与阶段性评估有效结合，将重点工程项目进展评估（专项评估）与规划实施面上效果评估（综合评估）有效结合，健全国家才规划实施评估内容体系。
（4）健全人才规划实施监测评估统计指标体系
国家人才规划在实施中设计了包括43个指标在内的相关统计监测指标体系，中央人才协调小组联合国家统计局自2010年开始连续发布相关统计数据。但是，这套统计指标主要套用了传统的党政干部统计体系，还远不能适应当前人才发展统计和人才战略规划监测评估的需求。为此，要改变依据行政区划分块统计的方法，按照重点产业行业开展相关人才统计；同时，要破除“四唯”导向，增加与创新创业成果相联系的人才贡献效标指标（如发明专利、获得奖励等）；再次，要定位于人才发展预测管理导向，逐步完善统计抽样方法，健全人才分类数据库建设。最后，基于简约、凝练、科学、有效的原则，研究设计若干综合评估指数，如人才投入、人才产出、人才发展、人才环境指数等，反映规划推进的状况的核心信息，在此基础上构建一套国家规划监测评估指标体系。
（5）建立国家人才规划实施分层分类的评估网络体系
人才规划评估包括国家、省区市、系统等不同层面的评估，初期、中期、终期等不同阶段的评估，以及综合、专项、政策等不同内容的评估。各种类别评估的重点不同、特征各异，评估维度、路线、方法既有共性，也有个性。为此，要着手研究建立分层分类的人才规划评估网络体系，健全中央、地方和系统评估的协调机制，增强各层各类规划评估工作和内容体系的聚合度和衔接度，保障全国规划评估的有序性、一致性、科学性。
（6）构建人才规划实施评估相关技术支撑平台
《人才规划》实施一周年评估为未来相关评估工作积累了一定技术经验，形成了评估路线、评估方法基础，留下了相关基期评估数据。下一步要抓紧建立相关技术支撑平台，将一些经过评估被证明切实可用的评估数据指标固化下来，开展趋势分析和前后期比较。同时，通过技术支撑平台研发一些规划评估的关键流程、共性技术和评估工具，研究解决初次评估中的问题、不足和欠缺，努力破解国家人才规划监测评估长效化、科学化的技术瓶颈和技术难题。
（7）加强规划评估实施的组织保障、国际合作和人员培训
建立由中央人才协调小组办公室负责，中央人才协调小组成员单位联动的规划监测评估领导体制。将人才规划评估工作纳入人才专项经费预算，列入国家人才发展专项基金总盘子，推动建立各地各部门规划监测评估投入保障制度。大胆借鉴国际公共绩效评估、科技评估、教育评估等方面的先进理念和成功经验，如瑞典国际竞争力指标体系和英国创新记分牌等，为解决我国人才规划评估指标体系建设等难点热点问题提供有益借鉴，增强我国人才规划评估的国际认可度、可比性和权威性。定期举行培训班，加强对规划评估相关人员在基本理论、方案路线、技术方法等方面的教育培训。
6.结语
当前我国人才规划的战略管理还聚焦于出台政策、推动落实的前期阶段，加强对人才规划的绩效评估工作势在必行。现代公共绩效评估更加倡导“评估”与“发展”的融合。为达到以评估来推动规划落实的目的，人才规划实施评估工作应该推动其重心下移，遵循“自上而下”与“自下而上”有效结合，常态监测与暂态评估有效结合的原则，将绩效考评和改进工作紧密结合起来，把重心放在发现不足、分析原因、督促落实方面，在保证评估有效进行的情况下，保证评估结果地有效运用。
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作者简介：孙锐（1975- ），山东济南人，中国人事科学研究院人才队伍建设研究室副主任，研究员，博士，硕士生导师，研究方向：国家人才战略规划。
来源：孙锐，吴江，蔡学军. 我国人才战略规划评估现状、问题及机制构建研究[J]. 科学学与科学技术管理, 国家自然基金委管理学部B类重要期刊，CSSCI检索. CSCD检索2015, 36(2)